玉门关外且先不提，玉门关内实力最强的自然是西羌诸部。距离段颎讨灭东西羌已经三十年，在刘备近年平定凉州之前，羌氐死灰复燃，才有先零羌与湟中胡造反，后与韩遂合流，在凉州三辅迅速发展壮大。
刘备平关中，破阎行，也只是将压服了部分羌氐，积石山外还有大量羌部存在。生存条件恶劣的西南高原上更有苏毗、孙波等强大部落。
丝绸之路必须再次打通，有了丝路才有利益，对西境用兵才能有利可图，否则就是穷兵黩武的亏本买卖了。
刘备同时还在考虑开放西部占田运动。化外之地，允许跑马圈地，允许私有。得益于刘备战功赫赫，迅速统一，重视医疗，抑制兼并，中原人口不如原时空损失那么严重，仍旧存在移民填边的基础。
原时空中原人口因为兵灾、瘟疫，“白骨露于野，千里无鸡鸣”，不得不鼓励五胡向内移民。现在则不需要。且中央强横，完全可以从豪强处把隐匿人口（表现为部曲，实质上就是奴隶）解放出来，鼓励他们到西部去，到北疆去，到四夷去。
刘备下定决心，要在有生之年将河套开发成塞上江南，将天山南北变成稻米之乡。
而实现这一切的前提是必须有一支机动力超强的骑兵。刘备不缺骑兵将领，也不缺骑兵战术，只缺战马——大量战马。
这支骑兵要做到每人至少三匹马，甚至五匹马。
来去如风，侵掠如火。
让大汉的威名再次响彻天山南北。
对这支西征军团班子搭建，刘备也是费了不少心思。
吕布擅长骑兵作战，临阵无双，然计谋非其所长，刘备麾下谋士众多，然而贾诩年纪已长（52岁）、荀攸也不再年轻（42岁），很难远征跋涉，郭嘉、刘晔倒是年轻，但是身体不好，只有法正，有“奇画策算”，年纪轻，身体也好，非常合适。
然而吕布桀骜自负，法正度量一般，两人在一起难免磕磕绊绊。
从资历上能压住两人的不多。
简雍乃是刘备真正的元从旧部，从少年时即在一起的死党，为人又机智幽默，诙谐风趣。另外，简雍还是刘备与吕布结亲的说客或者说是媒人，吕布对简雍相当尊重和感激。
有简雍担任宣教，从中调剂，吕、法二人应该不会起太大的龃龉。
刘备最后决定，吕布任征西都督，负责军事指挥及作战；简雍任宣教，负责评功及宣传；法正任参军，负责确定策略及制定作战计划。
三人牵头的征西军团能否重开西域，刘备并没有把握，只能不停往上加筹码。
大建军马场，鼓励民间养马，推动汉民西进，引导羌氐归化，重开西域商路，这些政策都陆续颁行下去。
刘备主动喝西域蒲桃酒，用西域特产，并在凉州扩大“白叠”（棉花）种植面积。
凉州和西域日照充足，是种植棉花的好地方。刘备专门“写”了一首诗赞美棉花：
“五月棉花秀，
八月棉花干。
花开天下暖，
花落天下寒。”
有了棉衣，漠北苦寒之地，盖山弱水之间，都大可去得。
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